I. Hintergrund
Die am 16.12.2019 in Kraft getretenen EU-Richtlinie 2019/1937 des Europäischen Parlaments und des Rates zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden (Hinweisgeberrichtlinie – RL (EU) 2019/1937),1 war bis zum 17.12.2021 in nationales Recht umzusetzen. Das Bundesjustizministerium stellte im März 2021 einen ersten Entwurf zum Hinweisgeberschutzgesetz vor, der in der damaligen Wahlperiode aufgrund von Unstimmigkeiten zwischen der SPD und der CDU/CSU nicht verabschiedet wurde. Nach Ablauf der Umsetzungsfrist leitete die EU-Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland ein.
Nun hat das Bundesjustizministerium im vergangenen Monat einen neuen Referentenentwurf zum Hinweisgeberschutzgesetz2 vorgelegt, der den Anwendungsbereich, den die Richtlinie vorgibt, erweitert.
II. Die Hinweisgeberrichtlinie
Die Hinweisgeberrichtlinie (EU) 2019/1937 (auch Whistleblower-Richtlinie genannt) soll sog. Whistleblower, also Hinweisgeber, welche im beruflichen Kontext Informationen über Verstöße gegen EU-Recht erlangen und melden, vor Repressalien – wie einer Freistellung, Kündigung und anderen negativen Folgen – schützen. Dabei gibt sie einen Mindeststandard an Schutzmaßnamen vor. Aufgrund der eingeschränkten EU-Gesetzgebungskompetenz kann die Richtlinie nur den Schutz bei Hinweisen auf Verstöße gegen EU-Recht3 vorgeben. Der Anwendungsbereich ist daher begrenzt. Es steht den Mitgliedstaaten aber frei, auch Verstöße gegen nationales Recht miteinzubeziehen, also den Schutz auszuweiten.
III. Der Hinweisgeberschutzgesetz-Entwurf
1. Sachlicher Anwendungsbereich
a) Betroffene Rechtsnormen
Die Richtlinie schützt bei Meldungen von Verstößen gegen Unionsrecht, welches die in Art. 2 Abs. 1 RL (EU) 2019/1937 aufgelisteten Bereiche betrifft, wie
öffentliches Auftragswesen,
Verkehrssicherheit,
Finanzdienstleistungen,
Produktsicherheit,
Umweltschutz,
öffentliche Gesundheit,
Schutz der Privatsphäre und Daten,
Wettbewerb,
staatliche Beihilfen etc.
b) Verstöße gegen Rechtsnormen
Verstöße sind nach der Begriffsbestimmung des § 3 Abs. 2 Nr. 1 HinSchG-E Handlungen oder Unterlassungen im Rahmen einer beruflichen Tätigkeit, die rechtswidrig sind und die Vorschriften betreffen, die in den sachlichen Anwendungsbereich fallen.
Im beruflichen Kontext begangene Straftaten, Ordnungswidrigkeiten oder sonstige Verstöße können von Hinweisgebern gemeldet werden.
Zusätzlich stellen Verstöße i.S.v. § 3 Abs. 2 Nr. 2 HinSchG-E und Art. 5 Nr. 1i RL (EU) 2019/1937 auch Handlungen dar, die missbräuchlich sind, weil sie dem Ziel oder dem Zweck der Regelungen in den Vorschriften oder Rechtsgebieten zuwiderlaufen. Solche Handlungen können zwar formal rechtmäßig sein; sie sind aufgrund des Missbrauchscharakters den rechtwidrigen Handlungen jedoch gleichgestellt.
Die Ausweitung auf missbräuchliche Praktiken ist nach dem Erwägungsgrund 42 der Richtlinie notwendig, um eine ernsthafte Schädigung des öffentlichen Interesses wirksam aufdecken und verhindern zu können. Daraus leitet der Entwurf zum HinSchG ab, dass ein Verhalten, um als missbräuchlich zu gelten, einen bestimmten Schwellenwert erreicht haben muss; Voraussetzung ist demnach, dass eine ernsthafte Schädigung des öffentlichen Interesses zu befürchten ist.Dies wird zu Rechtsunsicherheiten führen, insbesondere in Abgrenzung zur Meldung von „bloß“ unethischem Verhalten, welches gerade nicht vom Schutz des Gesetzes erfasst werden soll.
3. Persönlicher Anwendungsbereich
Hinweisgebende Personen sind nach der Legaldefinition des § 1 Abs. 1 HinSchG-E natürliche Personen, die im Zusammenhang mit ihrer beruflichen Tätigkeit oder im Vorfeld einer beruflichen Tätigkeit Informationen über Verstöße erlangt haben und diese den nach diesem Gesetz vorgesehenen Meldestellen anzeigen oder der Öffentlichkeit offenlegen. Hinweisgebende Personen können somit nicht nur Arbeitnehmer, sondern auch Selbstständige, Freiwillige oder Organmitglieder von Gesellschaften sein. Neben den Personen, die im Vorhinein, wie etwa im Bewerbungsgespräch oder bei vorvertraglichen Verhandlungen, Kenntnisse erlangen, sind vom Schutzbereich auch solche umfasst, bei denen das Arbeits- oder Dienstverhältnis zwischenzeitlich beendet wurde.14 Insgesamt ist der persönliche Anwendungsbereich des HinSchG-E weit gefasst; es soll gerade nicht auf formale Kriterien wie die Art der Tätigkeit ankommen, sondern auf den tatsächlichen Zugang zu Informationen über Verstöße.15 Dabei trägt die Generalklausel des § 1 Abs. 1 HinSchG-E dem breiten persönlichen Anwendungsbereich der Richtlinie (vgl. Art. 4 Abs. 1 u. 2 RL (EU) 2019/1937) hinreichend Rechnung. 4. Voraussetzungen für den Schutz Damit die hinweisgebende Person einen Anspruch auf Schutz hat, muss sie nach dem mit der Richtlinie wortgleichen § 33 Abs. 1 HinSchG-E zum Zeitpunkt der Meldung oder Offenlegung hinreichenden Grund zur Annahme gehabt haben, dass die gemeldeten Informationen der Wahrheit entsprechen und in den Anwendungsbereich des Gesetzes fallen. 5. Wahlrecht zwischen interner und externer Meldung Die wohl größte bzw. überraschendste Abweichung des HinSchG-E von der Richtlinie stellt das Wahlrecht zwischen interner und externer Meldung nach § 7 Abs. 1 HinSchG-E dar. Zwar können sich Hinweisgeber nach der Richtlinie sowohl an einen internen, im Unternehmen angesiedelten als auch an einen externen Meldekanal bei einer unabhängigen Stelle wenden.16 Art. 7 Abs. 2 RL (EU) 2019/1937 bestimmt jedoch, dass sich die Mitgliedstaaten für eine Priorisierung der internen Meldekanäle gegenüber den externen entscheiden können.
6. Anforderungen an interne und externe Meldesysteme Unternehmen, die mehr als 50 Beschäftigte haben oder unter die Aufzählung des § 12 Abs. 3 HinSchG-E fallen, müssen bis zum Inkrafttreten des HinSchG-E eine interne Meldestelle eingerichtet haben.
Für Unternehmen mit bis zu 249 Beschäftigten gilt dies erst ab dem 17.12.2023.
Genaue Anforderungen an die internen Meldesysteme finden sich in den §§ 12–18 HinSchG-E. Zu erwähnen ist hierbei die Pflicht zu einer Rückmeldung innerhalb von drei Monaten mit der Mitteilung geplanter oder bereits ergriffener Folgemaßnahmen, § 17 Abs. 2 HinSchG-E. Interne Meldestellen können auch mit Ombudspersonen besetzt werden. Dadurch darf allerdings die Pflicht zum Ergreifen geeigneter Folgemaßnahmen nicht umgangen werden, so dass es einer engen Zusammenarbeit bedarf.
Externe Meldestellen werden beim Bundesamt für Justiz, Bundeskartellamt und weiteren Bundesbehörden nach den Maßgaben der §§ 19 ff. HinSchG-E eingerichtet.
7. Schutzmaßnahmen für den Hinweisgebenden
Das HinSchG-E sieht folgende von der Richtlinie vorgegebenen Schutzmaßnahmen für hinweisgebende Personen vor:
Verbot von Repressalien, § 36 Abs. 1,
Schadensersatz nach Repressalien, § 37 Abs. 1,
Ordnungswidrigkeit bei Verstößen gegen den Grundsatz der Vertraulichkeit und der Pflicht zur Einrichtung einer internen Meldestelle sowie bei unzulässigen Repressalien, § 40 Abs. 2, 3,
Beweislastumkehr bei Repressalien, § 36 Abs. 2,
Ausschluss der Verantwortlichkeit bei Beschaffung von Informationen mit Ausnahme bei Verwirklichung von Straftatbeständen, § 35 Abs. 1, 2.
V. Fazit
Der Entwurf des Hinweisgeberschutzgesetzes stellt eine überwiegend begrüßenswerte „überschießende“ Umsetzung der Hinweisgeberrichtlinie dar. Der Anwendungsbereich wurde auf nationale Vorschriften ausgeweitet, was zu erwarten war und aus Praktikabilitätsgründen positiv zu bewerten ist. Überraschend ist, dass das HinSchG-E der hinweisgebenden Person ein Wahlrecht zwischen interner und externer Meldung zuspricht. Es bleibt abzuwarten, ob es im Gesetzgebungsverfahren noch zu größeren Änderungen des Entwurfs kommen wird. Sollte sich die Ampel-Koalition – wie zu erwarten – schnell einig werden und der Bundesrat seine Zustimmung erteilen, kann mit der Verkündung des HinSchG noch im Sommer gerechnet werden.